Закон — не вакцина, а масштабная мера социальной реакции

Старейший центр отечественной правовой науки, каким является Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗСП), вскоре отметит свое 100-летие. В нем проходят экспертизу практически все законопроекты, инициируемые Кабинетом министров...

О состоянии и тенденциях законодательного процесса рассказала директор института, академик РАН Талия ХАБРИЕВА.

— Талия Яруловна, в обществе есть разные мнения по поводу высоких темпов нормотворчества депутатов Госдумы. Как вы относитесь к тезису о том, что лучше не иметь никакого закона, чем иметь плохой?

— Действительно, динамика законотворчества высокая: в 2010 году принято 450, в 2011-м — 431 федеральных законов. Правда, новый состав Госдумы в весеннюю сессию 2012 года прервал этот ритм, приняв 169 законов, почти на 60 процентов ниже в сравнении с предшествующим годом. Что за этим стоит? Интенсивное законотворчество в 90-е годы вызывалось объективными потребностями правового обеспечения основ новой общественно-экономической формации, а в последнее десятилетие — задачами реализации неотложных экономических и социальных реформ.

К тому же есть еще и большой спектр ожиданий. Закон — универсальный инструмент социального регулирования, поэтому депутаты нередко пытаются возложить на него не свойственные ему функции, например, «скорой помощи» при ДТП с участием нетрезвых водителей. Но закон — не вакцина от сезонной простуды, а масштабная мера социальной реакции, которая должна применяться строго дозированно в отношении не любых, а только адекватных общественных ситуаций.

На вопрос, что лучше: не иметь никакого закона либо иметь плохой закон — однозначно ответить нельзя. Иногда лучше обойтись без закона, чем иметь плохой закон, например, в уголовно-правовой сфере, где требуется предельная четкость правовых предписаний. В других случаях, например, в ходе экономических преобразований, плохой закон предпочтительнее никакого. Все лучше, чем усмотрение чиновников. Примечателен совет Дэн Сяопина, отца «китайского экономического чуда»: «Не требуется сейчас тщательно прописывать норму закону, достаточно ее наличия, чтобы потом постепенно усовершенствовать».

В нашем законодательстве еще сохраняются пробелы даже тогда, когда текст Конституции прямо указывает на необходимость принятия соответствующих федеральных конституционных законов ФКЗ и федеральных законов ФЗ. До сих пор только обсуждается возможность принятия ФКЗ о Конституционном Собрании РФ. Не выполнено требование Конституции о принятии ФКЗ об административном судопроизводстве, жизненно необходимом для упорядочения сферы госуправления и гармонизации публичных и частных интересов.

— Чем, по большому счету, объясняется невысокое доверие общества к принимаемым законам? Их изначальной социальной неэффективностью или же практикой правоприменения?

— Это одно из проявлений недоверия к власти в целом. Настроения скептицизма глубоко укоренились в общественном сознании из-за того, что за последние полтора столетия неоднократно менялись и основы общественного устройства, и формы правления, и даже название нашей страны. Недоверие к законам вызвано также размыванием роли законодательства как важнейшего регулятора общественной жизни. Применение закона не по назначению, о чем я сказала раньше, использование его возможностей не в том объеме и не в тех сферах лишают его необходимой силы авторитета. Доверие к закону снижает и частое изменение законодательства, которое утрачивает свойства устойчивости и стабильности, но продолжает сохранять противоречия.

Другая проблема — некоторые законодательные акты принимаются без ориентации на их практическое применение, без учета возможностей их действия. Возьмите Градостроительный кодекс. Многие его положения в отсутствие конкретизирующих правил длительное время бездействовали. Речь, в частности, о регулировании территориального планирования, землепользовании, застройке поселений. Здесь, как и во многих других случаях (при принятии Земельного кодекса, например), законодатель изначально рассчитывал, что правоприменительная практика самортизирует недоговоренность, недоработанность закона. Но этого не произошло.

С другой стороны, нельзя взваливать вину только на законодателя. Многие законы бездействуют либо применяются выборочно по вине правоприменителей на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. Тому множество причин, включая недостаточный профессиональный уровень и даже незнание законов.

— Лишь немногие российские законы имеют конкретный предмет регулирования, а остальные представляют собой поправки к действующим ФЗ, что затрудняет их применение. Это результат нормотворческой спешки, низкой квалификации их авторов, некачественной экспертизы, наконец, коррупциогенности процесса? Как избавляться от этого недостатка?

— Сегодня в РФ действуют около 5 тысяч федеральных законов. Из них не более 20 процентов — «базовые» или «полнотекстовые», целиком воздействующие на объект регулирования. При этом налицо тенденция к стремительному увеличению числа ФЗ о внесении поправок в другие законы. В минувшую весеннюю сессию из 169 принятых законов только два являются «полнотекстовыми» — 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» и 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов». Причины столь частого изменения действующего законодательства кроются в комплексе проблем. В том числе в нормотворческой спешке. Торопливость имеет место даже по проектам, где можно работать в плановом режиме.

Здесь нужны меры системного характера, о чем я скажу чуть позже. Надо также шире использовать регламентные возможности нашего парламента в свете позитивного зарубежного опыта, повышать уровень открытости и публичности законодательных процедур, с большим вниманием относиться к экспертным оценкам. Более активно должны применяться современные юридические технологии, содействующие «борьбе» с недостатками нормотворчества и правоприменения. Речь о правовом мониторинге, правовом прогнозировании, оценке регулирующего воздействия, правовой экспертизе, правовом моделировании и проектировании и др.

— Как соотносятся законы прямого применения со всем массивом законодательства в России и, например, в европейских странах?

— И в России, и в зарубежных странах все чаще принимаются «рамочные» правовые предписания, конкретизация которых оставляется органам исполнительной власти. Так, британский закон «О взяточничестве» 2010 года потребовал издания большого числа не только подзаконных актов, но и разъяснений Министерства юстиции. Усложнение предмета правового регулирования провоцирует необходимость особых нормотворческих процедур, в которых должны принимать участие только эксперты, обладающие необходимой квалификацией в соответствующей сфере, например, технического регулирования. Как следствие практически повсеместно сокращается процентное соотношение законов прямого действия. Но точные цифры назвать вам никто не сможет.

— Хороший закон строится на социально обусловленных правовых нормах, то есть их соответствии реальным чаяниям и запросам общества. Насколько этот принцип воплощается в нашем законодательстве и, для сравнения, в законодательствах других стран?

— Закон всегда должен решать две взаимосвязанные задачи: обеспечивать стабильность правового регулирования и коррекцию существующих (а при необходимости и моделирование новых) общественных отношений. Обеспечить такой баланс статики и динамики сложно.

Но еще сложнее найти, по образному сравнению великого немецкого юриста Р. Иеринга, «тот конечный пункт, где сходятся, переплетаясь, интересы многих социальных сил». Без этого закон не будет полноценно действовать. Общество либо его отторгнет, либо встретит столь мощным сопротивлением, что его придется менять. Смотрите, с каким трудом реализуются бюджетные реформы в государствах Евросоюза, с какими препятствиями сталкиваются США в ходе реформ налогообложения и медицинского обслуживания, как трудно идут экономические преобразования в нашей стране.

Китайский мудрец Лао-Цзы около трех тысяч лет назад назвал большим испытанием жизнь в «эпоху перемен». Их законодательное обеспечение — еще более тяжкий крест. Во всех странах допускается множество законодательных ошибок. Как поправить ситуацию? Через совершенствование законодательного процесса, предъявление более жестких требований к обоснованию и качеству законопроектов, «отсев» необоснованных инициатив, проведение публичных дебатов по законопроектам. Желательно шире привлекать к законотворческой работе представителей научного, предпринимательского, правозащитного сообществ и постоянно мониторить правоприменительную практику.

— Ваш институт готовит заключения на законопроекты. Как вы оцениваете их качество в динамике последних десяти лет?

— Построение российской правовой системы в целом завершено, но сохраняется ряд нерешенных проблем. Это невысокая социальная результативность законотворчества, проблема дублирования федерального и регионального законодательства, наличие юридических противоречий и пробелов в праве, ошибки юридической техники и др.

Однако я бы хотела отметить и положительные тенденции: модернизацию традиционных отраслей законодательства и сложившихся в нем правовых массивов; развитие внутрисистемных связей, взаимопроникновение нормативных предписаний разных отраслей законодательства; усиление влияния на развитие российского законодательства международных стандартов, в том числе норм «мягкого права» (в частности, стандартов Международной организации труда). И, возможно, самое главное, — право стало основным инструментом решения социальных проблем во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.

— Вы как-то напомнили образное выражение основоположника исторической школы права Ф. Савиньи о том, что право — море, а законы всего лишь его берега. Законы у нас создаются заново, а что происходит с правоотношениями, правовыми обычаями, судебной практикой, освященными, так сказать, традицией?

— Все, что вы перечислили, входит в широкое понятие права, складывавшегося в течение многих десятилетий. В отличие от законов, оно не столь скоротечно и постоянно развивается, отражая изменения в мировоззрении, образе жизни, в национальной культуре, частью которой является. Это — «живое» право. Современный мир только начинает осваивать его, разрабатывая приемы и методы воздействия на правосознание и правовые обычаи, корректируя существующие стереотипы мышления и поведения. В решении таких задач нужен широкий, междисциплинарный подход, сочетающий возможности правоведения и экономики, истории, этнографии, психологии, других направлений научного познания.

Пример — проводимые в России в XIX веке этнографические исследования по изучению местных обычаев, результаты которых использовались для гармонизации межнациональных отношений. У нашего института есть интересный опыт экономико-правовых исследований, объединяющих интеллектуальные ресурсы ученых-юристов и известных экономистов.

— Законодательным инициативам, как недавно признавалось на заседании экспертного совета при Председателе Госдумы, часто присущи недостаток системности и мелкотемье (за которыми нередко стоит коррупционная составляющая). Какой рецепт здесь можно предложить?

— Институт законодательства всегда стоял на позиции необходимости принятия «Закона о нормативных правовых актах». У нас разработан его проект. Закон направлен на обеспечение органического соединения процесса правотворчества и процесса правоприменения, укрепления демократических начал правотворчества, более широкого использования новейших юридических технологий, гармонизации практики применения международно-правовых актов в национальной правовой системе. Аналогичные акты в Италии, Японии, США, Болгарии и других странах дали позитивный результат.

— Считается, что наше общество страдает правовым нигилизмом. Чем он обусловлен: исторической традицией или сегодняшними представлениями о том, что большинство законов принимается в интересах меньшей части населения? Как повысить уважение к закону?

— Думаю, что правовой нигилизм определяется прежде всего исторической традицией. Русский человек всегда стремился найти в законе отражение идеалов справедливости и правды. Не случайно в русском языке существует тесная семантическая связь между правом и понятиями справедливости, праведности, правильности, правды. Но в отечественной истории законы не всегда отвечали нравственному императиву. Правовой нигилизм провоцируется и неприятием установленных законом ограничений свободы, а также сословных и иных привилегий. Неслучайно народ породил так много пословиц, уничижительно оценивающих право и закон.

Как преодолевать правовой нигилизм? Усовершенствованием действующих законов, их большей доступностью для восприятия. Устранением системных сбоев в правоприменительной практике. И, разумеется, целенаправленным правовым воспитанием населения. Ключевая роль в целом остается за развитием правовой культуры.

— В нашей стране остро стоит вопрос о привлечении инвестиций. Вместе с тем западные эксперты большим препятствием для ведения бизнеса в России считают непредсказуемость нашего законодательства. Последнее, естественно, является производным политики. Можно ли в ближайшей перспективе надеяться на нахождение необходимого баланса между стабильностью и разумным совершенствованием законодательства?

— Обратите внимание на общее состояние нестабильности в мире, вызванное незатухающим экономическим кризисом. Его влияние ощущается и в России. Но она, в отличие от многих других государств, продолжает наращивать свой экономический потенциал. Постепенно стабилизируется и правовое регулирование сферы экономики. Завершается работа по обновлению Гражданского кодекса РФ, который укрепит гарантии всех лиц, включая иностранных, на свободное ведение бизнеса в РФ. Второй важный фактор – членство России в ВТО, подтверждающее гармонизацию нашего законодательства с основными стандартами этой международной организации.

Вместе с тем, наряду с совершенствованием отечественного законодательства и правоприменительной практики нужно более широко заключать международные соглашения о защите капиталовложений и устранении двойного налогообложения. Нужно расширять взаимодействие с международными организациями, работающими в области защиты частных инвестиций. Речь о Многостороннем агентстве по страхованию (гарантированию) инвестиций (Multilateral Investment Guarantee Agreement) и Международном центре по урегулированию инвестиционных споров (International Centre for Settlement of Investment Disputes), который был учрежден Вашингтонской конвенцией 1965 года, подписанной, но так и не ратифицированной Россией.

Перспективным видится развитие правового пространства в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭС и, возможно, БРИК, в рамках которого можно опробовать решения (режимы), удобные для инвесторов, учитывающие и использующие сложившиеся международные механизмы, но предлагающие дополнительные возможности «ухода в новые реалии». В качестве примера я бы назвала недавнее предложение В.В. Путина сформировать интегрированный валютный рынок в рамках Таможенного союза (ЕврАзЭС) как альтернативу испытывающим трудности доллару и евро. Чем больше будет таких «островков стабильности», тем легче решать задачу привлечения, сохранения и приумножения инвестиций.

— Каковы, на ваш взгляд, неотложные задачи дальнейшего совершенствования законодательства?

— Наше государство находится на эволюционном, связанном с его постепенным обновлением (модернизацией и новеллизацией) этапе развития. Это предопределяет обеспечение стабильности законодательного регулирования, сбалансированности его системы, перехода от экстенсивного развития, связанного со стремительным увеличением числа законов, к активной политике, основанной на повышении эффективности норм действующих законов, усилении их общественной отдачи. Одновременно следует восполнять недостающую конституционную правовую материю: дисциплина законотворческого процесса требует реализации всех конституционных поручений, принятия федеральных конституционных законов — в первую очередь.

Чтобы преодолеть дефекты системности законодательства, необходимо совершенствование законодательной политики государства в целом. В демократических рамках, предполагающих плюрализм субъектов законодательного процесса, невозможно директивно планировать законодательную деятельность. Однако возможна ее определенная координация. Важную «стягивающую» роль здесь играют Послания Президента РФ, определяющие стратегические направления законодательной деятельности, что подтвердило вновь Послание от 12 декабря 2012 года. Предстоит продолжить работу по совершенствованию Гражданского, Бюджетного, Налогового, других кодексов, определяющих основы правового регулирования в экономической и социальной сферах. Назрело создание новых системообразующих правовых актов, таких, как уже упомянутый мной Закон «О нормативных правовых актах»... Решение этих задач позволит добиться заметного прогресса в создании стабильной и динамично развивающейся правовой системы.

Беседовала Людмила ГЛАЗКОВА

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала