Бесполезная «матрешка» местного самоуправления

Омская область была в числе регионов, приступивших к исполнению 131-го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в полном объеме, не воспользовавшись предоставленным правом на двухлетний переходный период. Позади девять лет напряженной работы. О том, насколько оправдала муниципальная реформа чаяния городов и весей российских, шла речь на состоявшейся в Омске VIII научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации». В ней приняли участие представители научного сообщества, региональные и местные депутаты, главы местного самоуправления.

Профессор Александр Костюков: «Хватит закон изменять, дайте его поприменять».

Работа над ошибками

Сегодня никто не подвергает сомнению, что без цивилизованного местного самоуправления невозможно становление правового российского государства, напомнил, открывая конференцию, первый заместитель председателя правительства, министр государственно-правового развития Омской области Александр Бута-ков. Опираясь на опыт региона, он выделил три пласта проблем, возникающих при реализации 131-го закона. Это соотношение централизации и децентрализации властных полномочий, несостоятельная финансовая основа местного самоуправления и непрекращающаяся корректировка базового законодательства. Реформа не оправдала всех возлагаемых на нее надежд. И если она зашла в тупик, какая переналадка нужна модели местного самоуправления, заложенной в 131-м законе?

В стране идет повальный отказ муниципальных депутатов от своих мандатов, констатировал заведующий кафедрой региональной экономики и управления территориями экономического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского Олег Рой. Это происходит из-за отсутствия ресурсов для исполнения полномочий местного самоуправления. В Омской области, например, среди 365 муниципальных образований глубоко дотационны, то есть всецело зависят от финансовой поддержки с регионального уровня, 90 процентов. Как и во многих регионах за Уралом, области приходится признать, что образованное в ходе реформы количество муниципалитетов избыточно. Двухуровневая модель, так называемая «матрешка», — не связанные управленческой вертикалью муниципальный район и поселения— заложенная в 131-м законе, на территориях с низким уровнем урбанизации неэффективна. В Омской области абсолютное число муниципальных образований — сельские. Следующей за миллионным Омском город Тара в 26 раз меньше его по численности населения. Большинство сельских поселений не насчитывает и тысячи жителей. Развивать местное самоуправление в них практически невозможно. Выход — укрупнение муниципалитетов, создание объединенных муниципальных округов. И сколько бы теоретики ни предостерегали, что этот процесс губителен для местного самоуправления, он набирает обороты по всей стране.

Реформа начиналась с территориальной нарезки, напомнила Татьяна Бялкина, профессор кафедры административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета. Определяли численность и границы муниципальных образований региональные власти. Но 131-й закон унифицировал подходы. В основу был положен принцип «шаговой доступности» местной власти. Предполагалось, что он позволит достичь эффективного решения вопросов местного значения и активного участия в этом населения. При этом должны рациональнее использоваться ресурсы. В результате сегодня мы имеем 23 118 муниципалитетов. Почти 19 000 из них — сельские. Но далеко не все провозглашенные муниципальные образования реально стали ими. Практически все они материально зависят от дотаций субъектов Федерации и, как правило, находятся под жестким прессингом органов государственной власти. Благие намерения разработчиков 131-го закона не нашли воплощения на практике потому, считает профессор, что муниципальное образование рассматривается как географическое понятие, на деле же это прежде всего социальная единица. Создавая в поселениях муниципалитеты из расчета от трех тысяч жителей в густонаселенных территориях и от одной тысячи — при низкой плотности населения, не учитывали наличия необходимой экономической базы и реальных возможностей развития. Шаговая доступность власти в этом случае теряет смысл — дошел человек со своей проблемой до администрации и с ней же пешком уходит обратно, у сельского муниципалитета нет ни денег, ни власти, чтобы помочь. Реформа, сделав круг, замкнулась на том, с чего начиналась, - на территориальной организации местного самоуправления. Возвращаясь к истокам, чтобы понять, что же не сработало, не худо бы вспомнить отечественного классика Льва Велихова, завещавшего: «Двух одинаковых муниципальных образований не бывает не только в разных странах, но и в одной стране».

Рано ставить крест

Все чаще слышно мнение, что унификация территориально-административного деления в такой большой и разноликой стране, как Россия, была ошибкой. Предлагаются различные варианты оптимизации. Кому-то кажется рациональным оглянуться на недавнее прошлое — в советские времена власть на местах худо-бедно со своими обязанностями справлялась. Возникают предложения отказаться от двухуровневой модели, которая, по большому счету, еще и не реализована. Заменив в сельских поселениях местное самоуправление на институт старост, мы сведем его к уровню ТОСов — территориального общественного самоуправления, а ликвидировав муниципальные районы, что горячо приветствовали и присутствующие на конференции главы районов, получим органы государственной власти на районном уровне. Словом, на местном самоуправлении в стране будет поставлен крест. Следовательно, нужно искать иные подходы. Не ликвидировать сельские муниципалитеты, а помочь им укрепиться.

Ратификация Европейской хартии местного самоуправления была одним из основных условий вступления России в Совет Европы, подчеркнул заведующий кафедрой государственного и муниципального права юридического факультета Омского госуниверситета Александр Костюков. Ратификация стала толчком для принятия отечественных законов — 95-го, а затем 131-го, запустившего в нашей стране широкомасштабную реформу организации власти на местах. За девять лет реформы в базовый закон было внесено до 200 изменений. 14-я и 15-я статьи, включающие перечень вопросов местного значения, корректировались 22 раза (!) Число мандатов у муниципалитетов неуклонно растет, чего нельзя сказать о финансах. Так, может быть, хватит закон изменять, дайте его поприменять на местах? Лев Велихов называл 10 полномочий, необходимых местному самоуправлению. Из них в 131-м законе отсутствуют 7, и не похоже, что их собираются внести. Если законодатели игнорируют доводы отечественной муниципальной науки, им бы перечитать Европейскую хартию. Закрепленного ею перечня полномочий было бы достаточно.

«Старыми песнями о главном» назвала поиски оптимального варианта территориальной модели местного самоуправления доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Ольга Баженова. Три года назад в стране началось широкомасштабное переустройство сельских территорий. Более чем в половине из субъектов РФ набирает обороты процесс укрупнения муниципальных образований. Улучшились ли при этом управляемость и экономическое положение сельских территорий, покажет время. Но с карты страны за этот небольшой отрезок времени исчезло около тысячи сельских поселений. Ломать - не строить. Вслед за объединяемыми поселковыми администрациями из сел выводится социальная инфраструктура, закрываются больнички и фельдшерско-акушерские пункты, школы и садики. Очевидно, вопрос существования мелких муниципалитетов — судьбоносный для российского села. До начала реформы в стране было вдвое меньше муниципальных образований, но жили ли более крупные муниципалитеты богаче? И кто сказал, что сегодня объединение нескольких экономически бесперспективных поселений должно дать толчок к их развитию?

Двухуровневая модель организации местной власти пришла к нам из Европы. Бескрайние просторы, уникальность и многогранность нашей страны требуют ее адаптации. К сравнению, одна лишь Омская область по территории равна Франции. При этом не стоит забывать, что в Европе сначала протопчут дорожку, а потом асфальтируют. Конференции, подобные прошедшей в Омске, и есть часть такой «обкатки» правового поля.

Юлия ЗАХВАТОВА
Омск

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала