Бедные родственники государственной власти

К началу работы нового Правительства РФ муниципальное сообщество — как на политическом, так и на экспертном уровне — сформулировало своё видение дальнейшего развития местного самоуправления. В Государственной Думе прошли парламентские слушания, посвящённые уточнению полномочий местной власти и определению финансовых источников для их исполнения. В мае—июне все межрегиональные объединения муниципалитетов (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья) провели свои общие собрания со схожей тематикой. Эти же вопросы рассматривали Ассоциация малых и средних городов России и Союз российских городов. Состоялось первое совместное заседание экспертных cоветов Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), на последовавшим за этим IV съезде ВСМС был принят итоговый документ, в котором обозначены основные проблемы муниципального строительства.

Что представили муниципалитеты новому Президенту и Правительству страны? Как координатор подготовки итоговых документов ряда перечисленных мероприятий могу обобщить основные положения. Безусловно, на протяжении последних лет принимаются меры по повышению эффективности государственной политики в отношении местного самоуправления. И всё же несмотря на масштабы проделанной работы процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти не завершён. Так и не достигнуто соответствие финансовых потребностей муниципалитетов их доходным источникам. Проблемы у большинства муниципалитетов одинаковы: низкий уровень доходов, слабо развитая материально-техническая база, нехватка кадров, отсутствие чётких стратегических целей.

Муниципальным сообществом выдвигается важный тезис: экономический рост России, модернизация экономики так же, как и оказание адресной социальной поддержки гражданам, невозможны без активного участия муниципальных образований. Они должны иметь возможность влиять на формирование инвестиционного климата и решение социально-экономических вопросов на своих территориях. Для этого им требуются соответствующие властные полномочия, стабильная и достаточная финансовая база.

За годы, прошедшие после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате его постоянной корректировки перечень вопросов местного значения увеличился более чем на треть. А насколько умножились полномочия, разбросанные по отраслевым федеральным законам, никто и не считал. Равно как никто не оценивал стоимость этих полномочий. Имеются случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами, например, ведение похозяйственных книг, — приказом Министерства сельского хозяйства РФ.

Существует ряд полномочий с неопределённой правовой природой.

Иногда правовые формулировки при описании вопросов ведения разных уровней власти и типов муниципалитетов так похожи, что невозможно определить границы ответственности каждого. На органы местного самоуправления неоправданно возлагаются функции общегосударственного или регионального характера, требующие централизованного подхода. Такие, как профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийноспасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.

Исполнение функций, не относящихся к основным обязанностям местных властей, приводит к размыванию ответственности. Не говоря уже о том, что при недостатке ресурсов это чревато отвлечением бюджетных средств от решения насущных проблем населения. Тревогу вызывает рост передаваемых государственных полномочий. Большую их часть, причём не по одному, а целыми блоками, спускают вниз субъекты РФ. Субвенции на делегированные полномочия составляют сегодня 40 процентов консолидированных доходов местных бюджетов, или 711,4 млрд рублей. Ситуация усугубляется тем, что отраслевыми законами разрешено делегировать на местный уровень не только региональные, но и переданные субъектам федеральные функции, что крайне запутывает ситуацию с их реализацией.

Делегирование полномочий «сверху вниз» — вторичный механизм перераспределения компетенций, следствие неэффективности первичного разграничения. В результате правоотношения, основанные на конституционной самостоятельности местного самоуправления, подменяются административными. Возникает реальная угроза превращения органов местного самоуправления в де-факто государственные органы власти на местном уровне.

Что необходимо предпринять? Во-первых, провести инвентаризацию отраслевого законодательства и урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения, либо изъять их, либо передать на местный уровень как делегированные государственные полномочия, либо дополнить некоторыми из них существующий перечень вопросов местного значения.

Очевидно, что пришла пора принять федеральный закон, определяющий критерии и пределы делегирования государственных полномочий на местный уровень. И, конечно, в любом случае важно неукоснительно соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса, по которой при возложении на органы местного самоуправления новых обязательств одновременно должны определяться источники и порядок их финансирования.

Пока же муниципалитетам собственных доходов часто не хватает даже на текущую деятельность, не говоря о развитии. Централизация ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением отнюдь не стимулирует социально-экономическое развитие территорий. Благополучие муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов РФ и эффективности механизмов распределения.

По данным Минфина РФ, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6 процента (568,1 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,3 процента (209,6 млрд руб.) и лишь 9,1 процента (70,0 млрд руб.) — в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля концентрируется в крупных экономически развитых муниципальных образованиях, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория — городские и сельские поселения — имеет очень незначительный объём налоговых доходов. Их расходы в основном — оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам. Все остальные обязательства они вынуждены финансировать по остаточному принципу. Выстроенная таким образом налоговая политика приводит к деградации российской провинции.

В финансово-экономическом обосновании к Федеральному закону № 131, сделанном в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 процента от объёма валового внутреннего продукта (ВВП). Используем и дальше этот показатель как ориентир стоимости расходных обязательств местных бюджетов. Более точно их обсчитать затруднительно — до сих пор нет механизмов объективной оценки, да и само число полномочий точно не определено. В 2011 году доходы местных бюджетов составили 2,9 трлн рублей, что на 2 трлн меньше фактических потребностей муниципалитетов (8,1 процента ВВП — это сегодня 4,9 трлн рублей). ВВП приросло по сравнению с 1997 годом в 1,5 раза. При этом доля суммарных доходов местных бюджетов сократилась в 2011 году по сравнению с 1997 годом с 10,9 до 5,4 процента, или в 2 раза.

На общем собрании Союза российских городов в июне этого года прозвучала мысль о необходимости государственной Концепции развития местного самоуправления. В 1995 и в 1999 годах такие программы принимались, благодаря им состоялась широкомасштабная реформа местного самоуправления. Сегодня мы подошли к тому, что надо создать Концепцию устойчивого и комплексного социальноэкономического развития муниципалитетов страны. Она и должна стать программой действий на ближайшие годы.

Игорь БАБИЧЕВ, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала