Мэры не хотят ЧП

Союз российских городов (СРГ) — старейшая и влиятельнейшая муниципальная ассоциация, объединяющая 82 города, провёл в Ростове-на-Дону общее собрание. Мэры крупнейших городов страны собрались, чтобы сверить часы в преддверии грядущих перемен.

— Обсуждая на собрании Союза российских городов 131-й Федеральный закон, запустивший широкомасштабную муниципальную реформу, российские градоначальники сетовали: «Мы строим корабль, не зная, куда плыть», — напомнил коллегам президент СРГ, мэр Ростова-на-Дону Михаил Чернышев. — Минуло десять лет напряжённой работы. Мы далеко продвинулись за эти годы, но главная задача — соответствие финансовых потребностей муниципалитетов их доходным источникам — так и не решена. Непрекращающееся перераспределение полномочий только усугубляет положение. В последние годы перечень вопросов местного значения расширен в полтора раза, а доходная база осталась в лучшем случае без изменений.

По распоряжению Президента России образованы две рабочие группы, которые должны подготовить рекомендации для оздоровления ситуации. Союз российских городов направил им свои предложения.

Ни один федеральный закон не менялся так часто, как 131-й — в него уже внесено около 400 поправок, и это, судя по всему, не предел. У местного самоуправления появляются всё новые полномочия. Среди них такие, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, осуществлении мероприятий гражданской обороны и мобилизационной подготовки, организации аварийно-спасательных служб. Эти вопросы обороны и безопасности относятся к сфере ведения государства, но заниматься ими приходится органам местного значения.

Зыбкость правовых формулировок не позволяет точно определить меру участия органов местной власти и приводит к конфликтам и неразберихе. Конкретный пример. На заседании Ростовской областной антитеррористической комиссии муниципалитету поручили проверку защищённости объектов массового пребывания людей. Но их владельцы тут же стали жаловаться в прокуратуру, и она указала городским властям на нарушения законодательства.

Часто полномочия различных уровней власти плохо стыкуются или пересекаются. Вот, например, ситуация с водными объектами, находящимися на территории городских округов. До кромки воды — городская земля, водная акватория — федеральная собственность. Люди пишут жалобы в мэрию: пруд грязный, скоро в болото превратится, а сделать городские чиновники ничего не могут. Начнут чистить — прокуратура тут как тут — нецелевое расходование средств и соответствующие правовые последствия.

Размытость обязательств, определяемых законом как «организация», «участие», «создание условий», «осуществление мероприятий», и неопределенность процедуры реализации полномочий стали серьёзным тормозом организации жизни в российских городах и весях.

От органов местного самоуправления сейчас можно требовать какого угодно масштаба «участия». Мэр, оказывается, в ответе за всё. Города, в первую очередь большие, стоят одной ногой на муниципальном финансировании, а другой — на государственном, и вынуждены балансировать, чтобы не завалиться. Отдавая все силы решению не свойственных ему задач, они не справляются с собственными.

Казалось бы, больше полномочий — больше власти, на что жаловаться? Но с расширением поля деятельности органов местного самоуправления неуклонно сужаются возможности финансирования задач местного значения, и, в конечном счёте, — развития муниципального образования. Деньги из региональных бюджетов передаются на условиях софинансирования из скудной местной казны. Чем больше субсидий, тем меньше средств остаётся на решение собственных проблем.

Нужно разработать и принять федеральный закон, определяющий порядок и пределы делегирования полномочий на местный уровень, убеждены российские градоначальники.

Из города в деревню?

Среди предложений об укреплении доходной базы местного самоуправления постоянно высказывается одно, не на шутку тревожащее власти больших городов — об изменении порядка уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Сегодня он взимается по месту работы. Предлагается платить по месту жительства. Перераспределение в пользу депрессивных территорий, откуда люди едут на заработки в индустриальные центры, приведёт к резкому сокращению доходов большинства экономически развитых городов, с чем их мэры решительно не согласны. Свои аргументы против такой перспективы они убедительно изложили в принятом на собрании Обращении.

Исход НДФЛ «из города в деревню» приведёт к существенному увеличению издержек на налоговое администрирование. «Палочка-выручалочка» большинства городских бюджетов станет самым сложно собираемым налогом. Сужение налоговой базы вынудит сократить расходы социального характера. Городские власти будут стараться свести к минимуму приток иногородних. Негласные запреты принимать на работу и отказ в регистрации приведут к появлению новой «лимиты», бесправной и лишённой общедоступных благ цивилизации.

Работники, а часто и члены их семей, пользуются общественными услугами (это дороги, благоустройство, безопасность, здравоохранение, образование) не только по месту жительства, но и в значительной части по месту работы. Система, при которой человек снимает жильё и работает в городе, а больницы и детсады создаются на его деньги за 30 км в сельской местности, где он уже 10 лет не появлялся, вряд ли будет способствовать укреплению налоговой дисциплины.

Попытка обустроить депрессивные территории в ущерб городам — локомотивам роста экономики неизбежно приведёт к замедлению темпов развития страны. Сегодня городские власти прилагают немалые усилия, чтобы развивать экономику, привлечь инвестиции, создать новые производства и рабочие места, но если у них пропадёт мотивация, они будут воспринимать всю эту деятельность как лишнюю «головную боль».

Идя по самому лёгкому пути, то есть, отобрав у одних и отдав другим, не занимаясь более сложными экономическими мотивациями, можно в итоге не только не достичь благой цели — помощи слабым, а подорвать потенциал сильных муниципалитетов, которые сегодня как раз и помогают отстающим соседям.

Взамен перераспределения НДФЛ разумнее предложить политику поощрения местных властей за создание рабочих мест, отладить систему имущественных налогов. Давно обещают перевести в местные налоги с малого и среднего бизнеса, но так и не решаются. А они бы не только наполнили казну, но и оживили бы экономику малых городов, не имеющих крупных производств.

Межбюджетные отношения нужно строить так, чтобы муниципалитетам хватало не только на текущие нужды. Как минимум, 15-20 процентов средств необходимо аккумулировать в их бюджетах развития. Когда 131-й закон закрепил чёткие нормативы отчислений в муниципальные образования, губернаторы утратили рычаги финансового давления на мэров центров субъектов Федерации, был положен конец их системному противостоянию. Пора сделать следующий шаг.

— Мы получили устойчивые бюджеты текущего содержания, — констатировал мэр Новосибирска Владимир Городецкий. — Но разве главная функция муниципалитета в том, чтобы вовремя выплатить бюджетникам зарплату и оплатить коммуналку? Мы обязаны быть дальновидными и заботиться о развитии как 1,5-миллионного Новосибирска, так и небольшого районного центра. Чтобы не работать в режиме ликвидации ЧП, надо признать за городами право формировать бюджеты развития. Мэры понимают, что разработать единые стандарты муниципальных услуг сложно, всю Россию в один нормативный акт не упакуешь. Но ясные критерии бюджетного обеспечения развития городов федеральные законодатели должны определить. И тогда не возникнет авральных ситуаций, как сегодня с детскими садами. Дороги будут вовремя ремонтироваться, дворы благоустраиваться, города процветать.

Пример — ситуация с организацией медицинской помощи населению. Федеральный закон закрепил её на региональном уровне, но позволяет по взаимному желанию спустить на муниципальный. Каждый субъект поступает по-своему, в Новосибирске делегировали это полномочие городу. Следом идут финансы — до копеечки перечисляются средства на зарплату и по другим направлениям, но совершенно не учитываются потребности развития отрасли, такие, как ремонт лечебных учреждений. 2-й год идёт модернизация, на которую городу приходится отдать 370 миллионов рублей собственных средств. Прояви мэр принципиальность, откажись — горожане будут страдать. Ещё проще было бы вообще не брать на себя здравоохранение, оставить это полномочие за областью. Но вздохнуть с облегчением не удастся, люди-то всё равно придут жаловаться на огрехи городской медицины в мэрию.

— Муниципальную власть, занимающуюся проблемами человека с момента рождения и до последних его дней, нельзя отстранять от решения социальных вопросов, — поддержал коллегу глава Махачкалы Саид Амиров. — Сегодня участие муниципалитетов в управлении социальной сферой — образованием, здравоохранением, социальной защитой — зависит от доброй воли регионального руководства: могут передать, а могут нет. А как без этого комплексно развиваться, планировать размещение социальных объектов?

— Необходимо расширить полномочия городов по привлечению инвестиций в муниципальный сектор, — уверен глава Перми Игорь Сапко. — Многие крупные предприятия готовы вкладываться в крайне необходимые городу дошкольные, образовательные учреждения, объекты культуры и спорта. Но город не может предоставить им землю на приоритетных условиях. Приходится тормозить разработку проектов планировки территорий. Логично было бы разрешить муниципалитетам заключать концессионные соглашения с такими инвесторами. Так мы сможем развивать социально-культурную сферу, используя механизмы партнерства с частным капиталом, как это делается сегодня во всём мире.

Корабль построен

Межмуниципальное сотрудничество, обмен опытом, консолидация позиции по животрепещущим вопросам городской жизни, бесспорно, вносят свою благую лепту в развитие отечественного местного самоуправления. В последние годы Союз российских городов оказывает и конкретную практическую помощь своим членам. В 2011 году, например, стартовал проект «Время бизнеса». Благодаря ему удаётся объединить усилия местной и государственной власти для развития малого и среднего предпринимательства. Предмет особой гордости СРГ — работа с моногородами. В период кризиса таким муниципалитетам пришлось особенно тяжело. Специально созданная при СРГ секция помогла им в написании комплексных инвестиционных планов, защитив которые, моногорода получили федеральную поддержку. Сегодня под крылом СРГ, используя опыт наиболее продвинутых муниципалитетов, при мощной экспертной поддержке вырабатывают долгосрочные стратегии социально-экономического развития десятки городов страны.

Иногда со стороны складывается впечатление, что неокрепшее наше самоуправление в основном только просит и жалуется. Вместо того чтобы развиваться, ходит по кругу: без денег нет власти, а без власти кто ж денег даст? Но российские мэры не сидят, сложа руки. Корабль, по выражению одного из них, построен. Организация местного самоуправления в стране завершена. На повестку выходит вопрос вопросов — в каком направлении двигаться? Развитие должно опираться на концепцию, выстроенную, системную, последовательную.

— Концепция развития местного самоуправления, утверждённая Указом Президента Бориса Ельцина, существовала в конце 90-х годов, — проинформировал руководитель аппарата Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Игорь Бабичев. — Как она была исполнена, мы не знаем, никто отчёта не написал. Реформа местного самоуправления была основана не на этих указах. Мы прошли путь в 10 лет, можем подвести итоги и выйти на создание новой концепции, утверждаемой указом Президента РФ, так как она не менее важна для страны, чем концепции обороноспособности страны и продовольственной безопасности.

Юлия ЗАХВАТОВА, г. Ростов-на-Дону

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала