Процедура исправления федеральных законов недостаточно эффективна

Деятельность Конституционного суда РФ всегда привлекала к себе пристальное внимание членов Совета Федерации, особенно в части исполнения его решений. Возникающие тут проблемы появились не сегодня, они сопутствуют всей истории новой России, с момента появления такого правового института, как Конституционный суд. В последнее время Совет Федерации неоднократно возвращался к рассмотрению вопросов, связанных с неисполнением решений Конституционного суда. Эта тема стала предметом обсуждения на президиуме Совета законодателей. О сложившейся ситуации рассказал председатель Комитета СФ по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрей КЛИШАС.

— В середине 90-х годов довелось брать интервью у тогдашнего председателя Конституционного суда Владимира Туманова. Проблема исполнения решений КС, особенно в части федеративных отношений и взаимоотношений между центром и регионами, остро стояла уже тогда. Много было разговоров и о выработке механизмов, понуждающих к неукоснительному выполнению решений суда. Изменилась ли за прошедшие почти два десятилетия ситуация в этой сфере?

— Ситуация с исполнением решений Конституционного суда остаётся достаточно сложной: сейчас 51 его решение ожидает своего исполнения. Есть и те, что относятся еще к 90-м годам прошлого столетия. Но сразу хочу сказать, что я не усматриваю тут никакого злого умысла или чьей-то злой воли. Существуют объективные проблемы, связанные с тем, как технологически организовано исполнение этих решений. Очень много проблем лежит именно в сфере законодательства и работы законодательных органов. Тот порядок, который сейчас определён для исправления федеральных законов, недостаточно эффективен. Мы неоднократно говорили об этом, на заседаниях нашего комитета и в ходе недавнего «правительственного часа», где о ситуации в этой сфере говорил министр юстиции Александр Коновалов.

— Какие сегодня наиболее характерные примеры неисполнения решений Конституционного суда, в какой сфере права они наиболее часто происходят?

— Нам в первую очередь надлежит разрешить вопросы, которые, казалось бы, носят теоретический характер, но с точки зрения развития Федерации и федеративных отношений являются чрезвычайно важными. Это вопрос суверенитета, а также проблема соответствия Основному закону России конституций и уставов субъектов Федерации. И есть примеры, когда до сих пор не исполняются решения КС, указывающие на несоответствия в этой области, например, в ряде субъектов из текстов основных законов не исключены положения о суверенитете республик в составе России… Но ещё раз хочу подчеркнуть: мы не усматриваем здесь какой-то злонамеренности. Скорее это нескоординированная работа органов государственной власти субъектов Федерации. Именно это приводит к тому, что региональное законодательство своевременно не исправляется.

— Что сегодня государство может противопоставить неисполнению решений Конституционного суда?

— Есть законодательные акты, определяющие конкретные шаги в этой области. Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» предусмотрены процедуры исполнения решений КС правотворческими органами субъектов. Положения, конкретизирующие порядок реализации судебных решений относительно осуществления нормативного регулирования, а также предусматривающие меры юридической ответственности за их неисполнение, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Другое дело, что, как мы видим, нормы этих законов не во всех случаях помогают достичь искомого результата. Но уже одно то, что сегодня мы активно обсуждаем этот вопрос, в том числе и на президиуме Совета законодателей, это яркое свидетельство того, что Федеральное Собрание уделяет проблеме очень большое внимание. На мой взгляд, именно президиум Совета законодателей, где мы имеем представительство многих субъектов Федерации, в первую очередь представителей законодательных собраний, — самая правильная площадка к обсуждению таких вопросов. Действительно, многие вопросы должны решаться на уровне субъектов. Правовые позиции Конституционного суда очень часто отражают то, что субъекты правильно могут исполнить своими собственными силами.

Когда дело касается изменения федерального законодательства, активнее следует использовать право законодательной инициативы членов Совета Федерации. В ближайшее время наш комитет подготовит доклад о состоянии конституционной законности в РФ и представит его руководству палаты. И если мы, как палата регионов, будем осуществлять контроль за тем, как исполняются решения Конституционного суда и на уровне Федерации, и на уровне регионов, это будет существенной помощью для субъектов, чтобы их замечания принимались оперативно.

— Каковы, на ваш взгляд, причины неисполнения решений Конституционного суда? Если нет злого умысла, что же тогда имеет место — непрофессионализм органов госвласти в регионах, пресловутый правовой нигилизм или, может, что-то иное?

— Когда говорят о правовом нигилизме, я не считаю, что сегодня само это понятие можно применять к депутатам законодательных собраний или к главам субъектов. Сегодня это явление на таком уровне уже отсутствует. Мы все прекрасно видим, что уровень правовой культуры в обществе действительно вырос. Да, мы часто говорим, что он оставляет желать лучшего, но использование такого понятия, как правовой нигилизм, по отношению к парламентариям субъектов или к главам субъектов неуместно. Все они, безусловно, осознают важность исполнения решений Конституционного суда и поддержания конституционной законности как на территории всей страны в целом, так и на территории каждого субъекта в отдельности.

А причины неисполнения судебных решений носят технический характер. Есть необходимость в более высокой степени координации и определении более эффективного порядка и более эффективных процедур исполнения решений Конституционного суда. Очень часто дьявол кроется в деталях. Вроде вы всё правильно делаете, но иногда желание всё сделать правильно, по закону, с соблюдением всех процедур и сроков, приводит к тому, что принятие очень многих важных решений затягивается. Поэтому нужно найти механизмы исполнения решений и посмотреть заново на те, что уже имеются, — насколько они соответствуют потребностям сегодняшнего дня.

Когда мы разговаривали с министром юстиции, он попросил продлить для Минюста срок по подготовке предложений по исполнению решений Конституционного суда с трёх до шести месяцев. Разумно, за три месяца подготовить такое предложение не всегда возможно. Наверное, мы поддержим и пойдём на такое изменение в законодательстве. Но, конечно же, это только один аспект. Я уже сказал, что есть примеры, когда решения Конституционного суда не исполняются с середины девяностых годов. Что тут могут изменить шесть месяцев? Нет, мы должны по-новому посмотреть на весь механизм исполнения решений Конституционного суда, на работу всех его шестерёнок и приводных ремней, который должен проворачиваться таким образом, чтобы мы получили то, что должны. А именно — законодательство, которое соответствует Конституции.

Существуют и иные проблемы, которые мы можем назвать объективными. Они прозвучали во время недавнего выездного расширенного заседания нашего комитета в Петербурге, и члены Конституционного суда с ними согласились. Не всегда удаётся позитивно сформулировать норму, которая бы исправила ситуацию. Мы хорошо можем уяснить себе её содержание: что не устраивает суд в трактовке закона, какие интерпретации той или иной нормы признаются не соответствующими Конституции. Но позитивно сформулировать то, что действительно устранило бы нарушение конституционного правопорядка, не всегда бывает просто. Это объективная сложность, но с этим надо работать.

— Выходит, уже есть предложения по созданию новых механизмов и вообще преодолению этой проблемы?

— Предложений на самом деле много. Одно из них, например, мы в ближайшее время сформулируем для обсуждения, потому что в дальнейшем оно потребует изменений соответствующих положений законодательства. Сегодня обязанность готовить законодательные инициативы, направленные на выполнение решений Конституционного суда, возлагается исключительно на правительство. И это является неэффективным. Действительно, ведомства очень часто «заматывают» такие вопросы. Думаю, что здесь роль парламентариев, в частности членов Совета Федерации, должна быть более активной. Наверное, и Президент России должен быть более активным в этом отношении, потому что именно глава государства является гарантом Конституции. Соответственно, именно он несёт ответственность за исполнение решений Конституционного суда на всей территории Российской Федерации и всеми её субъектами.

Возможно, к работе нужно привлекать больше экспертов. Предложения тут звучат разные. Кому-то представляется, что это должны быть какие-нибудь центры частного права, которые занимались бы вопросами публичного права или государственного устройства. На мой взгляд, разумное зерно здесь есть. Хотя, как мне кажется, опираться тут нужно на институты именно государственной власти, а не на частное экспертное сообщество. Существует Главное правовое управление в Администрации Президента, есть очень сильные юридические подразделения и в Совете Федерации, и в Государственной Думе. Ну и в конечном итоге, мне думается, нужно активнее задействовать академические учреждения Российской академии наук. В частности, Институт государства и права, где есть сектор конституционного права… Именно государственные и академические правовые институты могли бы помочь законодателям сформулировать и более оперативно принимать решения, которые направлены на исполнение решений Конституционного суда.

Для повышения эффективности исполнения решений Конституционного суда может быть задействован также и потенциал полномочных представителей Президента в федеральных округах, ведь к их функциям относится осуществление обеспечительных мер по реализации актов федеральных органов, в том числе решений Конституционного суда. Также позитивный эффект имело бы углубление сотрудничества с органами прокуратуры, на которые возложена обязанность принятия мер по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами госвласти субъектов РФ… Только слаженно действующий контрольно-надзорный механизм способен обеспечить чистоту конституционно-правового пространства.

А должностным лицам, работающим в органах государственной власти субъектов Федерации, следовало бы напомнить, что они обязаны проводить необходимое регулирование в соответствии с правовыми позициями Конституционного суда. И неисполнение ими решений Конституционного суда является основанием для применения мер юридической ответственности, предусмотренной действующим законодательством.

— Актуальность и важность имеющейся проблемы требует, видимо, эффективных действий и решений от всех структур государственной власти?

— Совершенствование правовой системы и системы правового регулирования является одной из приоритетных задач Российской Федерации на современном этапе. И в этой связи проблема неисполнения решений Конституционного суда имеет особую актуальность. Его решения способствуют обеспечению законности и совершенствованию правового регулирования, направленного на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечению верховенства и прямого действия Основного закона России, единого конституционно-правового пространства.

Беседовал Николай ДОРОФЕЕВ

Андрей КЛИШАС

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти Красноярского края. Председатель Комитета СФ по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. Образование — Российский университет дружбы народов. Доктор юридических наук, профессор.

Награждён медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени. Прежде работал президентом ОАО «Горно-металлургическая компания «Норильский никель»», депутатом Норильского городского Совета депутатов Красноярского края IV созыва на непостоянной основе.

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала