Земельный беспредел

Россия будет мировым поставщиком продовольствия, если сумеет сохранить свои земельные ресурсы

Вторая половина XXI столетия станет для человечества труднейшим экзаменом на самовыживание. Причина одна — ожидаемая нехватка продовольствия. Заменить питание натуральными продуктами на искусственные мы пока никак не научимся. К созданию искусственного белка за столетие, по существу, не приблизились ни на один шаг. Возможности производства необходимого количества растительного и животного белков уже сегодня в полной мере не обеспечивают ежегодный прирост населения. Под воздействием человека снижаются биоресурсы мирового океана. Образно говоря, во второй половине XXI века хлеб станет главным стратегическим оружием, которое будет регулировать мировой порядок. Россия в этом процессе может быть значимым игроком. Однако сделать это мы сможем при одном условии, если сохраним и приумножим наш главный стратегический потенциал — земельные ресурсы.

Вечный вопрос

История развития человечества — это трудная, кровавая борьба за выживание, борьба с голодом. Сохранение и повышение плодородия каждого гектара обрабатываемой земли было и остаётся общенациональной задачей всех успешно развивающихся государств.

Высокие темпы роста населения и ограниченность земельных ресурсов ставит проблему обеспечения продовольствием в разряд наиболее важных и срочных задач. Продовольственный кризис 2007–2010 годов, резкое повышение цен на продукты питания ещё раз об этом напомнили миру. Среди стран — экспортёров продовольствия Россия имеет ряд серьёзных преимуществ. Одно из них — наличие больших площадей сельскохозяйственных земель. Это богатство мы не имеем права транжирить.

Преимущество России состояло в том, что в 90-е годы прошлого столетия пахотные земли занимали более 130 миллионов гектаров, 9,5 процента мировых запасов, при численности населения 143 миллиона человек, чуть более 2 процентов от общей численности населения планеты. Для сравнения, в Европе (включая Украину и Беларусь) имеется 170 миллионов гектаров пашни при численности населения 580 миллионов человек.

При этом нужно иметь в виду, что в России примерно такую же площадь составляют сенокосы и пастбища, часть которых для более интенсивного использования может быть вовлечена в пашни. Другие земли способны при их рациональном использовании давать высокие урожаи кормов и эффективно использоваться для производства молока, мяса говядины, баранины и других продуктов.

Вывод совершенно очевиден, с каждым годом значимость наших сельскохозяйственных угодий будет возрастать. Земельные ресурсы России будут востребованы уже в ближайшие годы, и многое будет зависеть от того, сохраним ли мы эти ресурсы, сумеем ли мы воспользоваться нашим преимуществом на самом важном участке человеческой жизни — производстве продовольствия. Важно, чтобы всё законодательство и практическая деятельность в этой сфере была подчинена одному — сохранению сельскохозяйственных земель, повышению их плодородия и рациональному их использованию. Изменение целевого использования каждого гектара пашни на другие нужды должно проводиться только при условии освоения для сельскохозяйственного производства равнозначных по площади и качеству новых земельных участков. Это золотое правило, библейская заповедь, и отступать от него нельзя ни при каких обстоятельствах. Оно должно быть закреплено законодательно и неукоснительно выполняться всеми уровнями власти и всеми собственниками и пользователями земли.

Земельная реформа

Суть любой земельной реформы одна — создать такие условия, чтобы любой работающий был заинтересован в её сохранении и повышении плодородия.

К сожалению, земельная реформа, начатая в 1991 году, носила политическую окраску, была вызвана конъюнктурными политическими соображениями. Вспомним то время. Шла борьба за власть, Борис Ельцин, как старый партиец, накануне своих выборов вспомнил знаменитый «пиаровский трюк» Ленина, который он использовал в 1917 году для революционных преобразований, — лозунг: «Фабрики — рабочим, землю — крестьянам, мир — народам!». Эти 6 слов привлекли на сторону Ленина миллионы людей. В наше время появился лозунг демократов: «Вернуть землю крестьянам», что не сделали коммунисты, сделаем мы — демократы, ликвидируем колхозы и совхозы, землю отдадим крестьянам, и будет в России фермер — хозяин земли, и два–два с половиной миллиона фермеров накормят Россию. (Заметим, что в США при равной с Россией площади пашни, в 90-е годы работало 2,6 млн фермерских хозяйств.) Так родился Указ Президента от 27.12.1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Вслед появились постановления правительства «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (от 29.12.1991 г. №86) и «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса» (от 04.09.1992 г. №708). Руководство страны решило перестраивать российскую деревню на американский манер: вместо коллективных хозяйств главную скрипку должен играть фермер. Колхозам и совхозам было вменено в обязанность провести в 1992 году реорганизацию и сменить свой статус. Так в одночасье совхозы стали акционерными обществами, а колхозы кооперативами.

Они были лишены права пользоваться сельскохозяйственными угодьями. Учитывая, что на селе уже никто в эти сладкие обещания получить в собственность землю не верил, Борис Ельцин предложил дать каждому крестьянину «государственную расписку». Свидетельство о том, что крестьянин в собственность получает «земельную долю», «земельный пай», заметим — не участок земли, а право на получение земельного участка. Так в России появилась новая форма приватизации земли — земельная доля и свидетельство на земельную долю, подписанное представителем советской власти — руководителем райисполкома. Свидетельства на земельную долю получили члены колхозов и рабочие совхозов, включая пенсионеров, ранее работавших в этих хозяйствах, а также те, кто жил на селе и содействовал развитию сельского хозяйства, — врачи, учителя, работники торговли и другие категории. Персональное решение об их включении в списки на получение земельной доли принималось на общих собраниях колхозников и рабочих совхозов. Размер доли определялся простым делением площади земли (пашни и других угодий), ранее закрепленной за колхозом и совхозом, на число граждан, включённых в списки на получение земельной доли. При этом, если в хозяйствах земли было много, а работников мало, и ваша земельная доля оказывалась больше, чем в среднем по району, вам определяли её на уровне среднерайонной, а оставшаяся часть земли зачислялась в резервный фонд района. Свидетельство на земельную долю получили более 12 миллионов граждан. Выборы Президента прошли, и о земельной реформе забыли.

Такой результат земельной реформы получил Владимир Путин, вступив на президентский пост. Именно ему пришлось принимать конкретные решения по всем вопросам земельной политики. 25 октября 2001 года был утвержден Земельный кодекс, а 24 июня 2002 года — закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Исторический выбор был сделан, земельная реформа в России началась. Но этого было недостаточно, необходима была законодательная база для формирования нового класса земельных собственников, и в 2003 году Президент Путин подписал закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и в том же году — «О личном подсобном хозяйстве граждан», все эти законы и сегодня составляют законодательную базу для организации сельскохозяйственного производства и регулируемых земельных отношений.

Новыми законами о земле был определён порядок — как можно реализовать своё право крестьянину на получение в собственность земельного участка. Он мог распорядиться своей долей: выделить её из общего землепользования и создать фермерское хозяйство или малое предприятие, передать её в аренду, по наследству, продать сельскохозяйственной организации или одному из членов долевой собственности. Земля перешла в частную собственность, и основными собственниками земли стали граждане, получившие земельные паи (доли), право владеть земельным участком получили граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, члены садоводческих, огороднических, животноводческих, дачных кооперативов и объединений.

Первый главный итог земельной реформы Путина заключается в том, что на начало 2007 года в России 129,6 миллиона гектаров, или более 68 процентов всех сельскохозяйственных земель, находится в частной собственности (включая земельные доли), а 250 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, 37 миллионов семей, занимающихся личным подворьем, садоводством и огородничеством, получили в собственность 45,6 миллиона гектаров, или 24 процента всех сельскохозяйственных земель. В результате Россия определила собственный путь своего аграрного развития — она стала страной с многоукладной сельской экономикой. А это значит, что аграрная политика государства должна строиться на признании равенства всех форм организации производства, всех форм собственности, на принципах равной поддержки всех сельскохозяйственных товаропроизводителей: и крупных, и средних, и мелких, и граждан, индивидуально занимающихся производством сельскохозяйственной продукции.

Доля малых предприятий, включая подсобные хозяйства населения, в общем объёме производства сельскохозяйственной продукции составляет около 60 процентов, а в производстве плодов, ягод, картофеля и овощей — свыше 85 процентов. В то же время, и это очень важно подчеркнуть, сохранили свой потенциал, а главное, земельные ресурсы, более 28 тысяч сельскохозяйственных организаций, имеющих площади земельных участков более 3 тысяч гектаров в расчёте на одно хозяйство, где успешно и эффективно могут применяться современные техника и технологии.

Вместе с тем нельзя не отметить одного крайне негативного обстоятельства. За период необдуманных, скоропалительных реформ Россия начала терять свое главное богатство — обрабатываемые земельные ресурсы. За период 1990–2000 годов площадь пашни, по данным Росстата, сократилась на 12,1 млн га, и около 18,0 млн га числились в пашни, но не использовались для производства сельскохозяйственных продуктов, по данным органов управления Агропромышленного комплекса на конец 2009 года не использовалось в производстве более 10 лет 7,6 млн га и от 2 до 10 лет — 10,7 млн га. По их данным, 7,0 млн га заросли кустарником и лесом, 2,4 млн гектаров заболотились и около 1,6 млн га подвержены водной и ветровой эрозии.

Страна потеряла столько земли, сколько с таким трудом было поднято и вовлечено в оборот в 60-е годы прошлого столетия, в период освоения целинных и залежных земель!

Эта крайне тревожная ситуация подтверждается следующими статистическими данными (см. таблицу).

Из приведённых данных видно, что не используются в сельхозпроизводстве 39,2 млн гектаров, общая площадь посевов сократилась на 42 млн гектаров, в том числе зерновых культур на 22,4 млн га.

Начиная с 2006 года при учёте сельскохозяйственных земель не выделяется и не учитывается площадь пашни, наиболее ценной категории земли. И делается это под надуманным предлогом — собственнику земли виднее, как использовать землю, — под пастбище, сенокос или пашню. Такой беспредел может поставить страну в крайне тяжёлое положение.

Настораживает, что и сегодня на разных этажах власти ведутся разговоры о необходимости облегчить условия перевода используемых по целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и направить их под застройку и на другие нужды. И это в условиях, когда огромные площади заброшенных сельскохозяйственных земель могли бы использоваться для этих целей.

Хотелось бы обратить внимание еще на один очень важный вопрос: 112,7 миллиона гектаров земли, или 82,7 процента от всей площади, находящейся в собственности граждан, приходится на земельные доли. Процесс юридического оформления их прав на землю, к сожалению, далеко не завершен. На кадастровый учёт поставлено всего около 20

земель. Именно это является источником различного рода земельных махинаций, в результате которых владельцев земельных долей лишают права реально получить в собственность землю. Земельный рынок приобрёл криминальный характер, спекуляция земельными участками приносит в одночасье миллиардные прибыли банкам и различного рода финансовым авантюристам.

Завершить земельную реформу

В чём причина того, что в течение почти десяти лет с момента утверждения Земельного кодекса и Закона об обороте сельскохозяйственных земель граждане не смогли оформить юридически свои земельные права?

Таких причин несколько: первая и главная состоит в том, что по нашим законам это обязанность самих граждан. Государство отстранилось от организации проведения и финансирования этих работ. В то время как именно государство должно быть в первую очередь заинтересовано в строгом учёте и контроле за оборотом и использованием своего основного богатства — земли. Если такой подход государства в какой-то мере объясним в отношении граждан, занимающихся личным подворьем, имеющих садовые, огородные, дачные и другие участки, которые самостоятельно решают эти задачи, то это совершенно недопустимо в отношении земель, находящихся в долевой собственности у 12 миллионов граждан — бывших колхозников и рабочих совхозов. В их руках права на большую часть сельскохозяйственных земель, но воспользоваться этими правами в связи с тем, что они юридически не оформлены, ни граждане, ни сельскохозяйственные организации не могут.

Убеждён, что приток инвестиций на село в первую очередь сдерживает длительная, специально бюрократически запутанная система оформления сельскохозяйственных земель в собственность или аренду. В решении этого вопроса необходимо шире использовать опыт других стран.

При объединении ГДР и Западной Германии процесс перехода к рыночным отношениям в Восточных землях имел много проблем, сходных с теми, что приходится решать и в нашей стране.

В 1989 году в Восточных землях в государственной собственности находилось 3 миллиона гектаров сельскохозяйственных земель, ранее конфискованных нацистами у еврейских семей и экспроприированных в 1945–1949 годах у крупных латифундистов и нацистских преступников в государственную собственность. На этих землях было создано 580 госхозов.

Более 14 миллионов гектаров земли были оставлены в частной собственности граждан, при этом каждый земельный участок был на учёте в поземельной книге. На этой земле было образовано 4530 сельскохозяйственных кооперативов. Около 10 процентов сельскохозяйственных земель было сохранено в частной собственности у граждан, занимающихся личным подсобным хозяйством и садоводством. В августе 1990 года вступил в силу закон «О приватизации сельского хозяйства», согласно которому за реализацию земельной реформы несли ответственность муниципальные власти, в их распоряжении был оставлен земельный налог. Во всех Землях бывшей ГДР были созданы специальные организации, осуществляющие по поручению государства приватизацию государственных земель.

Завершение земельной реформы позволило включить в экономический оборот этот важнейший ресурс государства.

Так, кредит в Германии, как правило, выдаётся под залог земельного участка. Закон разрешает, и банки согласны дать кредит под залог земельного участка, находящегося не только в собственности, но и в аренде, если на то есть согласие арендодателя. В России эта проблема не решается, даже если арендодателем выступает государство.

На Западе вся система кредитования построена так, чтобы стимулировать включение в экономический оборот земли. Общая сумма кредитов, выданных сельскому хозяйству в Германии, превышает 40 миллиардов евро. Это в три раза больше инвестиций в российское сельское хозяйство. Средний размер кредитной ставки, в зависимости от целей кредитования, составлял 3,7–4,3 процента годовых. Под залог земли выделено более 91 процента всех кредитов.

В России остаются не оценёнными и исключёнными из экономического оборота около 100 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель, рыночная стоимость которых, по самым скромным оценкам, составляет более 100 миллиардов долларов.

В связи с незавершенностью земельной реформы наши крестьяне не могут заложить земельные участки в банк для получения кредита и вынуждены прибегать не к рыночным механизмам, а к разного рода посредническим структурам — отдавать им сельскохозяйственную продукцию по дешёвым ценам за поставку топлива, оборудования, удобрения и других ресурсов.

Бюрократические уловки

Другая причина, сдерживающая процесс юридического оформления земель, заключается в том, что чиновники на всех уровнях делали и будут делать всё, чтобы его максимально обюрократить и усложнить. Более того, очевидные поправки в земельные и другие законы, которые бы сняли многие сложности, годами не принимаются.

Дело в том, что по действующему законодательству все работы по оформлению земельных долей в собственность или передаче их в аренду должны проводить сами собственники земельных долей и решать все вопросы на общем собрании.

Теперь представьте простую, но типичную ситуацию: кто, где, как может оповестить, доставить на собрание полторы-две сотни собственников земельных долей, которым сегодня по 50–70 и более лет и проживают они в 20–30 населённых пунктах, большинство из которых не имеют не только автобусной связи, но и проезжих дорог? И это только одно из препятствий, которое им придётся пройти, чтобы решить судьбу своей земельной доли.

Как поступают в этих условиях «захватчики земель», имеющие большие финансовые ресурсы? Нанимают юриста, нотариуса и одного из собственников земельной доли, объезжают все населённые пункты, заключают договор с гражданами по передаче в собственность или в аренду их земельной доли, что законом разрешено, выплачивают аванс, одновременно заверяют договор нотариусом. Уполномоченный захватчиками земли гражданин получает от каждого собственника земельной доли заверенное нотариусом право голоса на принятие решения на общем собрании собственников долей. После решения собрания можно начинать работу по межеванию. При этом собственники земельной доли продают их, как правило, по ценам значительно ниже не только рыночной, но и кадастровой стоимости. На этой почве и создаются все те многочисленные конфликтные ситуации, имеющие место во всех регионах.

Многие граждане получили удостоверение на земельные доли в престарелом возрасте, не оформили их в собственность, ушли из жизни, многие переехали жить в другие регионы и не распорядились ими. Если наследники не вступили в права собственника, то земельные доли таких граждан считаются невостребованными. По этим и другим причинам общая площадь невостребованных земельных долей, по оценке земельных органов, составляет более 24 миллионов гектаров. Сегодня это ничейные земли, у которых нет даже временного хозяина, что является одной из серьёзных проблем, сдерживающих земельную реформу.

Что делать?

Принятый в 2010 году закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» упростил процедуру юридического оформления земельных участков для граждан, имеющих паи.

Он дал возможность муниципалитетам организовать работу по оформлению прав на земельные доли. Поэтому, законом установлено, что если до 1 января 2012 года собственники земельных долей самостоятельно не смогут утвердить проект межевания земельного участка, находящегося у них в долевой собственности, то органы местного самоуправления обязаны до 1 июля 2013 года организовать проведение первого общего собрания собственников земельных долей, на котором решаются следующие вопросы:

1. Утверждение списка невостребованных земельных долей, опубликование его в печати. Он будет являться документом, на основании которого суд сможет признать муниципальную собственность на эти доли, при этом упрощается порядок перехода невостребованных долей в муниципальную собственность. Невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет. Невостребованной земельной долей может признана также земельная доля, сведения о собственнике которой не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, либо земельная доля, собственник которой умер, и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию.

2. Орган местного самоуправления в течение шести месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю вправе продать эту земельную долю сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, по цене, не выше 15 процентов кадастровой стоимости.

3. Орган местного самоуправления составляет список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными. Список невостребованных земельных долей опубликовывается органом местного самоуправления в средствах массовой информации и размещается на официальном сайте такого органа местного самоуправления не менее чем за три месяца до созыва общего собрания участников долевой собственности.

Список невостребованных земельных долей представляется органом местного самоуправления поселения или городского округа по месту нахождения соответствующего земельного участка на утверждение общему собранию участников долевой собственности.

Орган местного самоуправления обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли, признанные невостребованными.

Определяются возможные границы земельного участка для граждан, изъявивших желание выделить свои земельные доли для создания или расширения фермерских хозяйств или личного подсобного хозяйства, граница земельного участка, остающегося в долевой собственности тех граждан, которые сегодня реально владеют земельными долями и желают передать их в аренду или внести их в уставные фонды (капиталы) сельскохозяйственных организаций, а также границы земельного участка, формируемого в счёт невостребованных земельных долей для последующего оформления его в муниципальную собственность;

Избирается лицо, уполномоченное действовать в дальнейшем от имени собственников земельных долей при согласовании границ, постановке земельного участка на кадастровый учёт, регистрации прав на этот участок, заключении договора аренды.

Расчёты показывают, что эта работа даст возможность передать в муниципальную собственность 20–22 млн га невостребованных земельных долей и в случае их продажи для ведения сельскохозяйственного производства даже по цене 15 процентов от кадастровой стоимости, местные бюджеты смогут получить 50–55 млрд рублей, а затраты на организационные работы (созыв и проведение общих собраний дольщиков, составление списка собственников невостребованных земельных долей, межевание и кадастровый учёт земельных участков) составят 10–12 млрд рублей.

Законом определён порядок принудительного изъятия не надлежаще используемых земельных участков (более 3 лет не ведётся сельскохозяйственное производство, или в результате деятельности снижается плодородие земли, либо ухудшается экологическая обстановка). Конкретные критерии и признаки ненадлежащего использования земельного участка устанавливаются Правительством РФ. За указанные правонарушения виновный привлекается к административной ответственности в виде штрафных санкций. Ес- ли и после этого они не будут устранены, субъект РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании земельного участка ненадлежаще используемым, об изъятии его и продаже с публичных торгов.

Нужно признать, что эта норма пока слабо и не эффективно работает. Во-первых, потому, что, передав свое право собственности на участок другому лицу (жене, брату, детям), собственник может ещё три года не использовать участок по его назначению. Во-вторых, правительством до сих пор не установлены критерии и признаки ненадлежащего использования земельного участка, в связи с этим суды не могут принять решение о лишении его прав на собственность.

Одна из главных причин создавшейся ситуации с использованием земель состоит в том, что в стране нет единого органа, отвечающего за использование, учёт и оборот земли. Министерство сельского хозяйства РФ этими вопросами не занимается, функции переданы Минэкономразвития РФ, сельхозники устранены от этого дела. Даже в Государственной Думе Российской Федерации Комитет по аграрным вопросам не допущен к этим вопросам, ими занимается Комитет по строительству и земельным отношениям.

В этих целях было бы целесообразным принять специальный закон «О повышении эффективности использования земельных ресурсов»

В законе определить:

— порядок проведения, конкретных исполнителей, сроки завершения работ по постановке на кадастровый учёт всех земель сельскохозяйственного назначения;

— одновременно завершить разграничение полномочий собственников государственных, региональных и муниципальных земель;

— определить порядок финансового обеспечения проведения кадастровых работ, в том числе в определении доли федерального бюджета, выделить на эти цели необходимые ресурсы полным рублём (по расчётам специалистов, на эти цели требуются 35,0–40,0 млн рублей);

— определить меры по улучшению использования земельных ресурсов, выделенных под промышленные, оборонные, энергетические, дорожные и другие нужды, повышению ответственности за неиспользованные земли;

— уточнить порядок установления границ поселений и права собственника земельного участка на строительство жилья и производственных объектов.

Совершенно очевидно, что для завершения земельной реформы необходимо активнее подключить к этой работе государственные и муниципальные органы, законодательно возложить на них ответственность по постановке на учёт всех земельных участков, находящихся на их территории, наделить их необходимым правом для подготовки и подачи документов для государственной регистрации земель, контроля за целевым использованием земельных участков.

Главное, должен быть поставлен заслон разбазариванию земель, сохранения их целевого использования. Отвёл гектар пашни под другие нужды — восстанови. Это золотое правило должно стать законом.

Геннадий КУЛИК, депутат Государственной Думы

Родился 20 января 1935 года. Образование высшее — Ленинградский государственный университет имени А.А. Жданова. Избирался депутатом Государственной Думы первого, второго, третьего, четвертого и пятого созывов. Член фракции «Единая Россия», член Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала