Форум равноправных Законодателей

Объединение усилий — всегда во благо. Объединение на поле законотворческом — вдвойне. Ибо какую дорогу закон определит, по такой общество и пойдёт… Для этого и был недавно образован объединённый Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании.

Однако, существовавшая до последнего времени система взаимодействия Федерального Собрания с региональными парламентами выглядела не до конца выстроенной. После введения в начале века очередного нового закона о формировании Совета Федерации, когда из палаты регионов ушли губернаторы и руководители законодательных органов власти, непосредственная связь между федеральным и местными парламентами резко ослабла. Чтобы поправить это, десять лет назад при Совете Федерации был образован Совет законодателей. Появилась возможность доносить хотя бы до верхней палаты законотворческие замыслы и чаяния регионов.

Но при этом как бы в стороне оставалась Государственная Дума, что, по мнению регионалов, не в последнюю очередь сказывалось на отношении нижней палаты к законодательным инициативам субъектов Федерации. В 2009 году при Госдуме была образована Ассамблея российских законодателей. Одни и те же люди с одними и теми же вопросами стали ходить то в палату регионов, то к депутатам.

Именно поэтому инициатива о создании объединённого Совета законодателей при Федеральном Собрании была актуальной, давно ожидаемой и, как говорится, выстраданной региональными парламентариями. Вот почему на организационном заседании обновлённого органа, которое состоялось 31 мая в Московской областной Думе, едва ли не каждый из них начинал своё выступление примерно одинаково: «Я поддерживаю данное решение и надеюсь…»

Если говорить об общих надеждах, то они сводились к тому, что новый Совет законодателей поможет эффективнее решать, как федеральные законотворческие задачи, так и региональные. «Его создание, — сказала во вступительном слове Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, — открывает регионам более широкие возможности для реализации своих интересов в законодательной сфере».

Касаясь положения об объединённом Совете, она подчеркнула, что документ закрепляет за всеми его участниками статус равноправных членов Совета: «Никто ни в чём не ущемлён, не ограничен. Наш Совет — это форум подлинно равноправных законодателей России».

При этом глава верхней палаты обозначила и приоритеты будущей работы. Одним из них является сбалансированность финансовых возможностей местных органов власти и их обязанностей. «Считаю, — заявила Валентина Матвиенко, — что наши совместные усилия в рамках Совета должны быть сконцентрированы в первую очередь на том, чтобы, наконец, закончить с практикой передачи полномочий на уровень регионов, муниципалитетов без твёрдых, постоянных источников финансовых средств, необходимых для их выполнения. Пока такая практика существует, децентрализация будет показной, декоративной, а не реальной. Уверена, что, действуя скоординировано и взвешенно, мы сумеем законодательно решить этот вопрос. И в этом смысле Совет Федерации, как палата регионов, будет занимать очень принципиальную и жёсткую позицию».

В число приоритетов входит также и повышение качества законодательных инициатив, подготовленных региональными парламентами. Поэтому должна быть налажена более чёткая и тщательная работа с законопроектами, отбор самых актуальных и важных. Это должны быть, считает Валентина Матвиенко, «только действительно крупные, волнующие страну и региональные парламенты вопросы... Поскольку люди явно устали от слов, обещаний, необходимо усилить и механизм контроля над реализацией принимаемых нами решений», — констатировала она.

Примерно такие же цели видит перед Советом законодателей и Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин. Он назвал несколько принципов, которые следует заложить в основу работы Совета. Первый — профессионализм. «Независимо от членства в партии или фракции, — сказал спикер Госдумы, — нашей общей целью является принятие эффективных качественных законов». Второй — открытость парламента, включая общественное обсуждение законопроектов. Третий — диалог с экспертами. И четвёртый принцип — ответственность. «Законодательные органы должны отвечать за качество принимаемых ими законов», — резюмировал он.

С названными постулатами соглашались и руководители региональных парламентов. Но при этом во время дискуссии они поднимали и конкретные проблемы, волнующие граждан их субъектов Федерации.

Все — равны

Разумеется, при полном зале законодателей спектр тематик и предложений был весьма обширным. От выстраданных годами до вызванных моментом. Одно такое мнение озвучил председатель парламента Чеченской Республики Дукуваха Абдурахманов, сказав, что это «вопрос не к месту, а к слову».

«Перед началом мы с коллегами разговаривали, и было затронуто слово «инаугурация». Почему-то ни один из моих коллег, за исключением федерального центра, не был туда приглашён, — заявил он. — Председатели парламентов, которые на местах идут в атаку по вопросам государственности российской, не приглашаются, а артисты приглашаются. Кажется, несущественный вопрос, но это вопрос отношения федеральной власти к председателям законодательных собраний на местах».

Это замечание «к слову» оказалось глубоко созвучно многим сидящим в зале. Председатель Госсовета Республики Коми Марина Истиховская говорила об этом же: «Уважаемая Валентина Ивановна, мы все наблюдали, как вы сделали пометку, когда коллега говорил о том, что председатели законодательных собраний не присутствовали на инаугурации Президента. У нас большая просьба (сейчас все коллеги меня поддержат): дополните, пожалуйста, — мы хотим присутствовать и на посланиях Президента. Для нас, законодателей, это очень важно».

Надо отметить, что эти и другие претензии и пожелания, высказанные руководителями региональных парламентов, были твёрдо поддержаны Валентиной Матвиенко.

«У нас, по Конституции, все уровни власти самостоятельные: исполнительная, законодательная, судебная. Они все равны, — напомнила Председатель Совета Федерации, уже подводя итоги обсуждения. — У нас не должно быть «старшего брата» в лице исполнительной власти и «младшего брата» в лице представительной. И в этом смысле нам есть над чем поработать. Но есть и формальные вещи, о которых сегодня говорили, когда даже в протокольном смысле должно быть равенство двух ветвей власти. Мне кажется, что там, где бывают главы исполнительной власти, должны быть и главы законодательной власти. Потому что они равные и одинаковые…»

Впрочем, главными темами дискуссии оставались всё же законотворческие вопросы. Так, председатель Государственного Совета Республики Татарстан Фарид Мухаметшин с сожалением констатировал, что федеральное законодательство меняется очень быстро. За ним даже профессионалам, законодателям в субъектах тяжело уследить. В этой связи, сказал он, в республике с прошлого года принято однозначно твёрдое решение: от ситуативного законотворчества перейти к статическому, плановому, на основе глубокого анализа. Для того, чтобы оформить жизнь в республике не просто нормативными актами исполнительной власти или указами президента Татарстана, но и серьёзными законами, позволяющими решить многие проблемы неотрегулированной части большого законодательства.

Коснувшись «большого законодательства», то есть федерального, Фарид Мухаметшин привёл удивительный пример: «Лет пять назад я письменно обратился в Государственную Думу, представив 20 федеральных законов, которые теми или иными нормами противоречили нормам действующей Конституции Российской Федерации. Но нас усилиями прокуратуры заставляли приводить региональное законодательство в соответствие с ними. И никакие протесты так и не помогли».

Кроме того, он горячо поддержал критическую оценку обилия в регионах представителей различных федеральных ведомств, высказанную чеченским коллегой. «Нам на самом деле пора уже разобраться с представителями исполнительных федеральных структур на территориях субъектов Российской Федерации. И не оттого, что нам не нравятся какие-то персоналии, — считает Фарид Мухаметшин. — Более 60 представителей федеральных министерств и ведомств в Татарстане. Свои-то мы контролируем, заставляем отчитываться, они на совещаниях сидят, на заседаниях Государственного Совета присутствуют. А те обособлены, самостоятельны и выполняют установки федерального центра. Наверное, неплохие. Но бесконтрольность и порой безответственность приводят к таким последствиям, как случилось у нас с «Булгарией», где погибло очень много народу…»

Где платить налог?

«Не буду оригинальным, если скажу, что налоговая политика — это один из инструментов повышения уровня социально-экономического развития региона, — заметил хозяин «площадки», где шло обсуждение, председатель Мособлдумы Игорь Брынцалов, — С 1999 года в Московской областной Думе прорабатывается вопрос о законодательном закреплении налога на доходы физических лиц по месту их жительства. В 2008 году областная Дума внесла законодательную инициативу о проведении соответствующего эксперимента на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей. В марте 2012 года проект был отклонён Госдумой. Через четыре года после его внесения. К этому времени устарел и текст проекта, так как действие закона было рассчитано на 2000-2011 годы». А поскольку Мособлдума намерена снова внести проект закона о налогах, то её спикер обратился к коллегам поддержать их инициативу.

Надо сказать, идея была замечена. Только участники заседания не поддержали её, а, наоборот, не согласились с такой постановкой вопроса. По крайней мере, те, кто выступал. Первым это сделал председатель Мосгордумы Владимир Платонов. «Я не буду вас просить голосовать «против», — сказал он. — Я прошу вас: просто подумайте и посчитайте, какие будут последствия. Какие тенденции начнут развиваться в наших регионах?» В том же духе высказалась и Марина Истиховская: «Надо смотреть в комплексе». Ещё обстоятельнее выступил председатель Тюменской областной Думы Сергей Корепанов: «Мне кажется, прежде чем поддерживать предложение коллеги Брынцалова, всё-таки надо подумать. Во-первых, это технически невозможно. Во-вторых, теряется всякая заинтересованность у субъекта создавать рабочие места и повышать его инвестиционную привлекательность, когда можно получать деньги в другом субъекте, где этим занимаются».

Сколько власти у региона

Несколько раз заходила речь о децентрализации полномочий. О том, что есть и что должно быть. Председатель Законодательного Собрания Краснодарского края Владимир Бекетов, побывавший недавно в Польше в составе делегации, которой руководила Валентина Матвиенко, рассказал присутствующим, что там сельская гмина (самая малая административная единица) «зачастую имеет больше полномочий, чем мы на региональном уровне».

А председатель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Виталий Басыгысов, убеждённый в том, что «всех под одну гребёнку стричь нельзя», рассказал, какие проблемы возникают, когда не учитываются региональные особенности. Это и трудности «северного завоза», и нелепости с конкурсами и аукционами. «Как известно, принят закон об охоте, — напомнил спикер республиканского парламента. — Охота в центральных районах Российской Федерации — любительская, спортивная. Там это развлечение. С большими усилиями мы вклинились в закон со своей промысловой охотой. В результате скрещивания ничего хорошего не получилось. Сегодня человек, живущий в Янской тундре, где вокруг на 200, 300, 400 километров нет никого, должен идти искать, где этот тендер, этот аукцион, на котором он получит право охотиться…»

В свою очередь, тема, затронутая руководителем Ивановской областной Думы Сергеем Пахомовым, похоже, была знакома многим. «В России реализуется программа модернизации здравоохранения, — сказал он. — Я, как спикер и как секретарь местной организации «Единой России», занимался этим вопросом в Ивановской области. Так вот, мне приходилось согласовывать с чиновником министерства, в том числе адреса больниц, которые надо ремонтировать. И когда меня эта девушка пыталась убедить, что в Ивановской области нужно ремонтировать кардиоцентр, а я ей объяснял, что нам нужно сначала отремонтировать поликлиники, она меня не поняла и не услышала…»

К слову, уже в конце заседания Валентина Матвиенко рассказала о собственном губернаторском опыте подобного «управления» регионами из федеральных ведомств.

Как поддержать «детей войны»

На этом же заседании было рассмотрено обращение депутатов Костромской областной Думы к Владимиру Путину в бытность его председателем Правительства РФ и главам палат Федерального Собрания о принятии закона, устанавливающего меры социальной поддержки «детям войны».

Председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике Валерий Рязанский и председатель Комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов Андрей Исаев подробно объяснили ситуацию, которая пока не даёт возможности принять этот закон. Сегодня нет даже полной ясности, кто должен входить в категорию «дети войны». Сходятся только в одном: кто в годы войны был несовершеннолетним. Но такими могут быть люди от 1923 года рождения до 1937 (нижняя граница) и до 1945 (верхняя).

Однако на этом сложности не заканчиваются. «Надо соизмерять: ребёнок, родившийся за несколько месяцев до окончания войны, или пацан, который с лихвой ощутил все её тяготы с самого начала, — заметил Валерий Рязанский. — Кто-то родился в Ташкенте, в Новосибирске и особо не почувствовал этого. А кто-то родился и провёл детство в сожжённом Белгороде, Орле, Смоленске или Курске. Разница здесь великая».

Впрочем, понимая, что от этой проблемы не отмахнуться, Андрей Исаев предложил пока отозвать все законопроекты, сформировать рабочую группу по дальнейшему разрешению задачи, а субъектам Федерации провести у себя мониторинг, чтобы получить точную информацию о реальном количестве нуждающихся граждан. И дальше предложить исполнительной власти решение о софинансировании выплат. Совет законодателей с этим предложением согласился.

От проекта до закона

Одна из самых болезненных тем для местных парламентов — трудности прохождения их законодательных инициатив. Совет Федерации, как палата регионов, всё время совершенствует методы и способы своей поддержки. Об этом участникам заседания рассказал руководитель Аппарата Совета Федерации Владимир Свинарёв.

«Анализируя более тщательно внесённые регионами законопроекты, — отметил он, — можно, конечно, сказать, что в тех или других из них есть свои недочёты. Юридического характера, процедурного. Но в целом региональные законопроекты — это общественно значимые документы. Они отвечают интересам населения, направлены на решения насущных проблем в жилищной сфере, в пенсионном и лекарственном обеспечении, в повышении ответственности за ущерб природе и так далее».

Руководитель Аппарата СФ проинформировал законодателей о процедуре и возможностях работы над законопроектами. На первом этапе, отметил он, необходимо сформулировать ещё не проект, а законодательное предложение. Чтобы оно имело перспективу, в Совете Федерации готовы проводить прогнозно-аналитическую экспертизу, которая даст также оценку последствий принятия закона. На втором — правовое сопровождение законодательных инициатив. Для этого в Правовом управлении Совета Федерации создан специальный отдел. На этом же этапе законопроекты проходят экспертизу и в комитетах палаты.

В Совете Федерации составлен план подготовки совместных законодательных инициатив и их дальнейшего сопровождения на 2012 год. Сейчас на разных стадиях подготовки находятся 83 такие инициативы. Причём шесть из них поступили уже в этом году.

Закончил своё выступление Владимир Свинарёв предложением к участникам заседания: тот план, который уже разработан, и полученные новые материалы представить для рассмотрения президиуму Совета законодателей с тем, чтобы определить приоритетные проекты и уже над ними работать в полную силу.

Кстати, уже на пленарном заседании 8 июня Госдума приняла постановление «О Совете законодателей РФ при Федеральном Собрании». Председатель палаты Сергей Нарышкин заявил, что Совет законодателей, который уже фактически начал действовать при парламенте, будет работать на повышение качества законов и эффективности законотворческой деятельности в целом.

Вячеслав ЩЕПОТКИН. Фото Игоря САМОХВАЛОВА, «РФ СЕГОДНЯ»

Основное меню

Рубрикатор

Архив журнала